第一章 绪 论

1.1 研究背景与研究意义

住房需求是人类最基础的需求之一，根据《经济、社会和文化权利国际公约》中确立的适足住房权，每个国家都有义务为本国公民提供宜居、安全、不受歧视的住房。根据联合国人居署全球人居报告 UNHS2003 显示，2001 年有 31.6%的城市人口生活在贫民窟内，而其中的大部分都是在发展中国家，亚洲的贫民窟占到了总数 60%①。为低收入者提供住房即是保障公民住房权利的必由之路，也是维护社会经济稳定的一剂良方。我国经济适用房政策从起步到现在仅十余年，虽然在部分城市取得了一定的成果，但近些年来乱象频现，“摇号黑幕”、“开宝马住经适房”等丑闻频频曝出，经济适用房政策正遭受巨大质疑，在全国范围内的推广还需要进一步的完善。二十世纪九十年代以来，马来西亚经济保持快速增长，根据马哈蒂尔总理制定的“2020 宏愿”，21 世纪马来西亚将成为“全面发展的工业国”，在马来西亚经济转型和快速城市化进程中，并没有出现大规模的贫民窟现象，在房地产市场繁荣发展的情况下，低收入群体依然住有所居，这很大程度上得益于马来西亚的低成本房屋政策。马来西亚的住房供应体系分为四层：低成本房屋（low cost housing）、中低成本房屋（low medium cost housing）、中等成本房屋（medium cost housing）和高等成本房屋（high cost housing）。不同收入层级的消费者可根据其自身收入能力选择不同级别的房屋，其中对于月收入低于 1500 令吉（约为人民币 3000 元）的低收入群体，可申请政府提供的低成本房屋。这一政策解决了大量低收入群体住房困难的问题，加快了马来西亚“居者有其屋”的政策进程。我国的经济适用房政策与马来西亚的低成本房屋政策有很大的相似性，二者都是由政府为解决低收入群体住房问题而设立的全国性政策，将两国政策做系统对比，对完善我国经济适用房政策有着非常大的启示作用。

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1.2 国内外研究现状

从我国进行住房制度改革前夕，学界就开始了对住房保障制度以及经济适用房制度的探索、研究。我国早期的住房制度是与计划经济体制相匹配的福利分房制度，在向市场经济体制转换的过程当中，住房制度也开始向市场化、社会化过渡，这一时期的研究方向主要是向典型的市场经济国家学习，从对比研究中探寻适合我国的住房模式，主要的对比国家有美国、日本、新加坡。复旦大学管理学院的陈杰教授指出中国目前的住房模式正在经历一次历史性的重构，他对目前学界推崇的新加坡模式、香港模式和德国模式进行了梳理，认为新加坡和香港高自有率的组屋模式并不适合中国，政府在住宅福利上的过高投入会导致其他社会福利的减少，目前我国经济处于转型期，城市人口流动性大，城市首要解决的应是居住问题而非资产积累问题；相比之下，德国的租赁市场模式更适合现阶段我国的城市发展，通过对不同区位、不同质量的房屋设置基准租金，使市场租金趋于稳定，既能保护租客的合法权益，又能使中低收入家庭通过租赁市场解决居住问题①。王承慧以美国可支付住宅为对比借鉴对象，从住宅供应系统、选址布局、建筑设计、邻里关系规划等五个方面与我国经济适用房进行对比研究，并提出应针对我国低收入群体的人口特征建立多层次的房屋供应体系②。中国城市规划设计院的规划师张娟就我国保障性住房集中兴建、布局欠佳的现状，提出了经济适用房的建设应从包容性发展的角度出发，通过将一定比例的经适房配建于商品房项目中来缓解目前的交通和环境压力③。孙斌栋、刘学良也倡导推行保障性住房的混居模式，通过项目配建等方法分散贫困人群，减少社会隔离，在一定程度上能够缓解我国目前的城市居住矛盾。谭禹将日本、新加坡等国的住房供应体制归结为二元化住房制度，指出我国的住房供应体系应学习和借鉴二元化的住房体系：高收入群体的住房需求，由市场提供商品住房来满足；中低收入群体的住房需求，由政府和社会提供公共住房来满足。清华大学教授曾宪斌认为作为与香港的公屋、新加坡的组屋性质差异不大的保障性住房，我国的经济适用房并没有得到广大群众的热烈支持，原因在于我国保障性住房操作层面有太多不公现象，而“不患寡而患不均”的思想在我国又非常盛行，导致我国城市住房问题十分之尖锐，解决这一矛盾的途径是改变现在绝对平均主义的思想，建立梯度消费的房地产市场④。

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第二章 相关理论与概念

2.1 理论概述

在 1967 年公开出版的《住房政府》中，当尼逊根据二十世纪中期市场经济国家的主要住房政策模式，构建了三种住房政策模式：随意型或雏生型、补缺型或社会型、全面责任型①。随意型住房政策模式的代表国家为土耳其、葡萄牙等刚从农业国家步入工业国家或城市化刚刚起步的国家，这些国家的住房问题主要依靠居民自发解决，政府对住房问题无视或放纵，住房政策的推行基本属于被动状态，因此产生了非常严重的贫民窟、非法占地情况。这一政策模式的特点主要有：政府认为对住房的大规模投入将导致经济发展的迟缓，缺乏投入的积极性；政策制定缺乏前瞻性，以被动解决问题为主；政策的延续性较差，无法得到顺利贯彻。补缺型或社会型模式以美国、英国等国家为主，这些国家多属于老牌资本主义国家，政府的政策导向是为特定人群如贫民窟居民、流浪者等提供住房帮助，其他人群的住房需求则交由市场机制解决。这一政策模式的特点如下：政策的目标群体为面临住房困难的特殊人群，仅起到补缺的作用；政府没有将全体居民的住房需求做通盘考虑，因此不会制定全局性的住房政策；在住房供给方面，政府与私人企业、第三部门的互动较少。

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2.2 相关概念界定

我国自住房改革以来，建立了包括经济适用房、廉租房、公共租赁住房、安居房在内的保障性住房供应体系。在各类保障性住房建立初期，有各自明确的保障对象和保障范围，但随着保障性住房政策的深入开展，各省市因地制宜地对不同保障房类型进行了具体调整，导致各类保障房边界模糊，难以区分。为此，本文对与经济适用房相关的几种保障性住房类型做以下概念界定。经济适用房：是指政府解决城镇中低收入群体住房问题而修建的具有社会保障功能的政策性商品住宅，属于产权型的保障性住房，其最大的特征是经济性和适用性，经济性表现为销售价格参照建筑成本，价格适中，一般低于市场房价，能够为广大中低收入群体接受；适用性表现为住房在设计建造中着重于住宅的实用性，但并不是降低住宅建筑标准①。经济适用房（Affordable Housing）在国际上通行的名称为可负担得起的房屋或公共房屋，在香港一般称为公屋，新加坡称为组屋，马来西亚称为低成本房屋。安居房：是指在“国家安居工程”下建设的保障性住房，其特点是以成本价格出售，主要保障对象是人均住房面积低于 4 平方米的特困户。“国家安居工程”在 1995 年开始建设，在 1998 年后逐步过渡为经济适用房，因此安居房也被视为经济适用房的前身，两者的差别仅限于保障对象的大小以及销售价格的高低②。廉租房：是指政府通过实物配租或货币补贴方式向城镇住房困难的低收入群体提供的具有社会保障功能的房屋。目前我国廉租房主要保障方式为货币补贴，实物补贴起辅助作用，保障对象一般设定为城镇最低生活保障用户，只配租不销售，属于租赁型的保障性住房。

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第三章 中马两国政策概述.... 12

3.1 马来西亚低成本房屋政策概述 .... 12

3.1.1 主要政策沿革 ......... 12

3.1.2 实施现状 ..... 14

3.2 中国经济适用房政策概述 ...... 14

3.2.1 主要政策沿革 ......... 14

3.2.2 实施现状 ..... 16

第四章 中马两国政策实体层面的比较........ 20

4.1 补贴对象 .... 20

4.2 补贴方式 .... 23

4.3 房屋来源 .... 27

4.4 资金来源 .... 29

4.5 建设布局 .... 30

第五章 中马两国政策程序层面的比较........ 35

5.1 申请流程 .... 35

5.2 分配方式 .... 38

5.3 后期管理 .... 40

5.4 流转退出 .... 42

第六章 完善我国经济适用房政策的建议

6.1 明确政策目标和政府的角色定位

在房改之初，经济适用房一直是住宅供应体系的主体，但在 2003 年，经济适用房被确立为具有保障性质的政策性商品房屋，从此确定了经济适用房兼具保障性与商品性的双重功能，也导致了经济适用房政策目标的摇摆不定和政府角色的定位不明。因此必须重新明确我国经济适用房解决中低收入家庭的住房困难的政策目标，在政策的制定与运行中着重于经济适用房的保障性，牢牢把握政府在政策制定、监督层面的主导性，防止经济适用房的过度市场化。此外要明确政府在经济适用房政策中的角色定位，借鉴马来西亚政府在低成本房屋政策中的定位方式，在中低端住房市场中，政府应占据主导，但政府主导并不意味着全部房屋由政府建造，而是在政策的实施中要立足于整体规划和资源整合，做好相关政策规定的制定者、各方利益的协调者以及实际运营的监督者。首先作为经济适用房政策的制定者，各省市政府应及时出台各项管理办法，对经济适用房建设管理过程中的问题进行及时的纠偏，确保经济适用房住房体系运转正常。其次作为经济适用房保障领域内各方利益的调节者，首先政府应协调好与投资主体的关系，经济适用房的建设是一个系统工作，随着我国经济适用房进程的推进，融资与建设工作将越来越多地交由市场处理，这就需要政府协调好个人、企业、金融机构等各方利益。其次政府要协调好同级部门以及上下级部门的关系。最后作为经济适用房实际运营的监督者，政府要对整个经济适用房的建设进度、资金保障、建设质量以及后期管理进行严格的监督，确保投资实体确实履行义务。在申请人资格审核阶段以及退出阶段，政府也要通过及时的监督复核，防止骗购及恶意侵占公共房屋的行为出现。

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结论

本文从政策的实体层面和程序层面，对中马两国公共房屋政策进行了比较细致地剖析，通过补贴对象、补贴方式、申请流程、分配方式等九个方面的对比，可以看出马来西亚的住房政策属于全面责任型的政策模式，而我国的住房政策则倾向于由雏生型向补缺型过渡的政策模式。为解决这一模式下经济适用房政策的问题，本文借鉴马来西亚低成本房屋的成功经验，提出了几点完善的建议：1、明确政策目标和政府的角色定位；2、扩大补贴范围，将进城务工人员纳入补贴对象；3、创新补贴方式，引入梯度消费模式；4、政策强制与政策优惠并举，加大开发商配建比例；5、创新融资方式，拓宽融资渠道；6、出台全国性的经济适用房建设标准；7、建立全国性的经济状况核对机制和信用评价机制；8、加快建立相关法律制度，完善监管系统；9、建立经济适用房内循环流转机制。经济适用房作为我国住房保障制度中的重要组成部分，为我国低收入群体的住房问题的解决做出了非常大的贡献，但其商品性与保障性共存的特性，也导致政策实施过程中一系列寻租腐败现象的出现，经济适用房政策的发展完善是一项非常棘手研究课题。鉴于本人能力有限，本文对经济适用房各方面的研究还不深入，像如何建立全国性的经济状况核对机制；扩大补贴范围后会不会造成现有保障对象的保障水平下降；在中马两国国情不同的情况下，引入配建模式会不会带来同样的效应等问题还需要进一步地深入研究。

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参考文献（略）