本文是宪法与行政法学专业博士毕业论文，主要研究宪政架构下的地方分权。

第 1 章 绪 论

1.1 研究背景和问题的提出

中央与地方关系历来是政治家关注的重要问题，国家和社会的有效治理离不开国家权力的合理配置和规范运行，政府权力结构是政府能力提升、国家稳定和发展的重要影响因素。合理分权是现代政府的一个重要特征，合理分权是优化政府结构、完善政府治理的一个重要内容。无论联邦制国家还是单一制国家，基于自身发展的需要，都存在中央集权与地方分权的体验。“集权是国家的本质，国家的生命和基础，没有一个国家可以不要集权”。[1]历史证明：没有中央权威，国家就会处于分裂和混乱状态。统一的现代民族国家都需要一个强有力的中央政府，以保障国家统一、民族的团结、经济的发展和社会的稳定。所以，在中央与地方权力关系的构建和调整中，中央集权是各国的本能倾向和历史惯性。为发挥地方政府的积极性、主动性，地方政府需要具有必要的自主权力空间。从逻辑上来说，充分和合理的地方分权，有利于塑造和建设一个积极回应民众需求、保障民众权益的负责任的政府。然而，是否实行地方分权以及地方分权的程度、表现形式，在不同的国家甚至在一个国家不同的历史发展时期，受到历史文化传统、政治体制、治理理念等因素的影响而有所不同。在当今世界，随着全球化信息化时代的到来，地方分权和地方自治已成为时代发展潮流，而且，联邦制国家与单一制国家在实行地方分权和地方自治的改革与发展方面表现出某些趋同的发展态势，重新调整塑造国家、地方、市场、公民社会之间的权力结构与权力关系，关注地方分权的理性化、民主化和法治化，使中央和地方在各自的权责范围内本分行事，缩小中央和地方利益博弈的空间，寻求中央与地方的良性互动，最终形成权属清晰、运转规范、高效有序的地方权力关系和权力结构。

自新中国成立以来，中央政府始终致力于中央与地方关系的调整。即使在计划经济时期，地方政府也并非完全受制于中央政府，自 50 年代以来，中央政府主动尝试了对地方权力的调整，但是，在计划经济体制下，权力下放局限于经济管理领域，且带有很大的随意性、任意性，由于中央大规模的放权缺乏相应配套性措施，导致种种问题产生，难以走出“一放就乱，一统就死”的恶性循环。改革开放以来，权力下放成为主旋律，随着分权让利改革战略和“分灶吃饭”财政体制的实施，地方政府的权力和职能大大膨胀，地方政府日益成为利益和行动主体，自主意识开始觉醒，地方政府基于自身利益的发展动力明显增强，地方的积极性被极大调动，地方政府的活力得到了一定程度的释放。但是，总体来看，从计划经济体制确立到向社会主义市场经济体制转变，中央政府始终处于国家权力体系的核心位置，中央与地方关系的发展总体上还是处于一种中央集权、地方相对分权的不稳定的状态，中央高度集权的模式和价值取向没有发生根本性变化。而且，随之而来的问题也不容忽视。由于地方分权缺乏理性化、规范化，地方治理面临困境。在实行分税制改革后，虽然中央和地方政府有各自相对稳定的税源收入，但是，由于各级政府事权划分不清晰，中央和上级政府不断转移事权，使得地方政府的财力捉襟见肘。在维持地方政府运行、政绩指标的压力乃至于个人利益最大化的要求下，加之地方权力的监督制约机制的薄弱，地方政府行为出现扭曲和异化，包括地方保护主义、政绩工程、政策执行中的逆向选择（即人们常说的“上有政策、下有对策”现象），中央和地方之间形成非制度性的利益博弈关系，通过驻京办“跑部钱进”向中央要项目、要政策、要资金，“中央和地方都试图通过讨价还价的方式，来转移改革的成本，获取最大化的收益，”[1]使得中央权威在一定程度上遭到侵蚀。

第 2 章 地方分权和地方自治的宪政基础理论

2.1 地方分权的宪政基础理论

宪政研究的核心内容是政府权力的规范运作和公民基本权利的保障，其中，国家权力的规范运行具有前提性意义，在宪政关系中，最基本的内容之一就是权力—权力关系，宪政制度的内核是国家权力的规范运行，人权保障是宪政的价值追求。宪政离不开国家权力的合理配置和良性运作。“只有当一个国家的制度设计得使行使权力的人保持相互监督，以便把人的不可避免地犯错误的可能性降低到最低限度的时候，人权才能在一个国家得到最好的保护。制衡确保政府机关倾听意见、自我告诫、自我调整和学习”。[1]国家权力应当如何配置才最有利于国家治理，权力运行关系应当如何建构才最有利于善治的实现，这是宪法学者永恒的研究课题。国家权力是一个有机的整体。根据孟德斯鸠的理论，分权制衡是国家机构的基础性原则。分权是对国家权力进行理性的分割，是政府系统内部的体系结构与职权划分，权力结构的安排处于均衡状态是治理的前提和基础，政府体制结构的合理与否是政府能力提升、国家稳定和发展的重要影响因素。“根据系统结构功能论的观点，系统结构的均衡是系统有效运作的必要条件。”[2]宪法对国家权力的配置具有层次性和方向性。从横向层面来看，分为立法权、行政权和司法权，三权的配置结构涉及一国政体问题；从纵向层面来看，分为中央权力和地方权力，这涉及一国国家结构形式问题。随着现代社会民主化、多元化的发展趋势，非国家权力开始走进宪政的视野，分权也由国家内部的分权，发展到国家向社会分权。政府虽然是治理国家和社会的主导力量，但政府已不是唯一的权力中心，因此，必须正确定位政府的职能，处理好政府与市场、社会的关系，明确国家权力作用的范围，使国家权力和非国家权力（社会权力）在各自擅长的领域内发挥优势作用。由此可见，地方分权是在明晰国家与市场、社会分权的基础上对国家权力的纵向配置。

第 3 章 比较分析：西方主要国家地方自治.... 33

3.1 法国地方分权发展的宪政考察 ..... 34

3.2 英国地方自治发展的宪政考察 ..... 39

3.2.1 英国地方自治制度的建立和发展 ..... 39

3.2.2 英国现行地方自治制度的法律规范 ......... 41

3.2.3 英国地方自治制度发展的特征分析 ......... 41

3.3 俄罗斯地方自治发展的宪政考察 ......... 43

3.3.1 俄罗斯地方自治制度的发展演进 ..... 43

3.3.2 俄罗斯现行地方自治制度的法律规范 ....... 45

3.3.3 俄罗斯地方自治发展的特征分析 ..... 46

3.4 日本地方自治发展的宪政考察 ..... 48

3.5 四个国家地方自治发展演进的主要特点... ......51

第 4 章 历史分析：我国地方自治实践.. 55

4.1 我国历史上地方自治实践的宪政考察 ..... 55

4.2 新中国成立后地方分权改革的宪政考察 ......... 60

第 5 章 现实分析：现行地方分权框架.... 69

5.1 地方治理困境的具体表现 ......... 69

5.2 地方分权视角的原因剖析 ......... 74

结论

在当今世界，地方分权已成为现代国家治理的基本发展趋势。当然，由于法律传统、宪政架构、政治遗产和经济背景等等因素的影响，各国的地方分权模式、地方分权程度和地方分权进程是各不相同的，体现在法律上的制度设计不同，权力和资源转移的程度不同。地方自治是地方分权的实现形式，西方国家普遍意义上的地方自治制度是建立在现代公法人理论的基础之上，在宪法和法律层面确立地方作为具有独立自主权的法人团体，强调地方与中央是一种对等的伙伴式关系。因此，普遍意义上的地方自治制度是一个需要慎重对待的概念。对于具有高度中央集权传统的我国来说，接受地方自治的理念、建立地方自治制度是一个漫长的过程。就目前而言，我们从观念上已充分认识到了地方自治的价值，但是，理想目标与现实政治体制和制度之间仍存在根本性的张力，基于前文的论证，地方自治制度在我国并不具有现实可行性。比较而言，地方分权是一个中性的更具包容性的学理概念，地方分权的核心因子是自治和民主，强调地方政府在地方性公共事务治理中的责任，强调地方自主管理和民主参与，从而走向地方民主治理。

我国是中央统一领导和在一定范围和程度内地方分权相结合的国家。20 世纪80 年代以来，地方分权成为中国改革的主旋律，尽管在地方分权改革的进程中，地方政府架构不尽合理、地方民主机制建设不够完善、地方治理能力欠缺、制度化分权等因素制约了地方的发展，但是这并不是否定现行制度本身的充分理由，而是确实需要改进的依据。面对问题和困难，处在转型期的中国的现实走向是在中央的主导下继续推进地方分权改革，伴随地方民主政治的发展、伴随人民代表大会制度的改革和完善，逐步积累地方自治的基本制度元素、努力营造地方自治的内在环境，为未来从宪法和法律上确立地方自治奠定一定的观念和制度基础。就目前而言，本着理性务实的态度，着眼于地方善治的实现，地方分权的宪政理论研究指引我们朝着改进的方向努力迈进，在总结中国近现代以来的地方自治的实践，以及研究和借鉴国外地方自治制度的经验和教训的基础上，在现有的宪政权力架构下，从我国政治经济发展的现状出发，围绕地方分权的核心问题，即政府职能的正确定位、央地权力关系的理顺和地方权力的规范运行，通过制度性措施加强地方分权的理性化、民主化和法治化建设，明确中央与地方的职责权力关系，使地方政府能够拥有与其职能相匹配的资源、财力、人力的供应，具备足够的治理能力，扩大公民有序政治参与，并通过自下而上的民主监督机制确保地方政府权力良好运行，致力于地方民主治理机制的构建，致力于央地良性互动的新型合作关系的构建，既充分调动地方积极性、主动性，又切实保障中央权威，从而形成具有我国特色的地方分权制度架构。

参考文献

[1] 马克思恩格斯选集（第 2 卷）[M]．北京：人民出版社，1972．

[2] 邓小平文选（第 2 卷）[M]．北京：人民出版社，1994．

[3] 邓小平文选（第 3 卷）[M]．北京：人民出版社，1993．

[4] 毛泽东选集（第 3 卷）[M]．北京：人民出版社，1991．

[5] 孙中山选集[M]．北京：人民出版社，1981．

[6] 中国大百科全书（政治学卷）[M]．北京：中国大百科全书出版社，1992．

[7] 张庆福主编．宪政论丛（第 1 卷）[M]．北京：法律出版社，1998．

[8] 张庆福主编．宪政论丛(第 2 卷)[M]．北京：法律出版社，1999．

[9] 许崇德．中国宪法[M]．北京：中国人民大学出版社，1989．

[10]许崇德主编．各国地方制度[M]．北京：中国检察出版社，1993．